《中美海上利益对比及分歧管控》联合研究报告第一章：中国的海上利益

概要

中国是一个传统的陆地大国，当前正处在建设海洋强国的起步阶段。而美国是一个传统的海洋国家，迄今维持着海洋霸主地位和对全球海洋秩序的主导优势。不同的历史、文化和政治体制导致中美两国的海上利益存在诸多分歧。在中美两国关系日渐恶化的大背景下，中美海上利益分歧和矛盾也日趋激化，成为中美两国关系中最有可能恶化发生冲突的领域。与此同时，两国也意识到在核大国之间发生对抗和冲突可能导致不可控的严重后果。因此，两国官方都表明管控分歧和防止冲突是双方最大的利益交汇，也是中美两国关系的底线。本报告从中美各自对海上利益的界定和政策主张出发，重点分析两国在政治与安全层面的海上利益分歧，探寻双方海上利益的交汇，评估两国管控利益分歧的意愿和可能，并尝试在政策层面对于管控海上利益分歧、避免对抗和冲突提出建议。

刘晓博，国观智库资深研究员、海洋研究中心主任。

虽然中国官方不认同以“竞争”来定义当前中美关系，但是两国关系的现状就是在政治、经济、军事等多个领域滑入激烈的竞争。由于当前中美两国在海洋领域的竞争互动中都大量运用了海上军事力量，因此两国在海洋领域的竞争已经成为中美两国关系中最有可能恶化产生冲突的领域。影响中美海上竞争的主要因素之一就是两国海上利益的分歧。这种分歧，政策层面体现在中国强烈反对美国主张的所谓基于“规则”的海洋秩序，反对美国在中国近海的各种军事活动，视其严重威胁自己的主权和安全。行动层面体现在两国海空兵力敌意行动频繁，危险接近、威慑与挑衅的行动时有发生。

在中美海上利益分歧无法弥合的情况下，努力管控分歧就成为更具有现实意义的政策选项。当前，中美两国在防止危机、避免发生冲突和战争方面有着共同利益。中美两国的共同利益基于这样一个前提，即两国都希望避免彼此之间发生战争。相互了解对方的海上利益分歧，探寻双方海上利益的交汇，有效管控分歧，避免对抗和冲突，是确保中美这两个拥有核武器的大国之间和平相处的必要途径。

中国的海上利益

中国是一个传统的陆地大国，历史上对海洋的认识仅限于“兴渔盐之利，行舟揖之便”。近代帝国主义从海上入侵和中国海上力量长期羸弱的历史，加强了中国对海洋主权和安全的高度重视。上世纪末，中国才提出了陆海统筹的发展理念， 十年前才确立了建设海洋强国的战略。 中国的海上利益，主要包括政治与安全、经济与发展两个层面的利益。在政治与安全层面的利益，是指中国在海洋方向行使主权和管辖权，维护国家安全，以及参与构建全球海洋秩序的利益；在经济与发展层面的利益，是指中国对海洋实施勘探开发，以及利用海洋获取经济财富的利益。本研究报告主要聚焦政治与安全层面的海上利益。

（一）在海洋方向的核心国家利益——国土防御和维护国家统一

2011年中国国务院发表的《中国的和平发展》白皮书首次全面界定了中国的核心利益，这包括：国家主权、国家安全、领土完整、国家统一、国家政治制度、社会可持续发展。 在这一概念界定下，中国在海洋方向的国家核心利益，首要就是防御从海上的外敌入侵，维护国家统一。当前台湾问题就是中国在海洋方向最重要的核心利益。中国对台政策的目标就是实现祖国统一。中国对台政策坚持“和平统一、一国两制”基本方针，但不承诺放弃使用武力。中国不承诺放弃使用武力针对的是外部势力干涉和极少数“台独”分裂分子及其分裂活动， 是对“台独”的威慑。如果台湾从中国分裂出去，中国政府明确表示一定会不惜一战，不惜代价。 依据中国国内立法，中国采取非和平（武力）方式及其他必要措施捍卫国家主权和领土完整，可能包括以下三种前提情况：一是“台独”分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，二是发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，三是和平统一的可能性完全丧失。 近年来中国军队在台湾岛附近举行的军事演习等活动，就是对台独势力进行威慑的具体举措。

（二）中国主张的岛礁和海域的利益

中国在海洋方向的利益还包括维护岛礁领土主权，以及由领土主权而产生的主权水域和管辖海域，这包括在渤海、黄海、东海和南海主张的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及在南海享有的历史性权利。 在岛礁主权方面，中国在东海与日本存在钓鱼岛主权争端，在南海与菲律宾、越南和马来西亚存在岛礁主权争端。在管辖海域方面，中国与周边海上的8个邻国，朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、越南都存在管辖海域争端。

在南海问题上，中国认为核心问题是岛礁主权争端。中国主张南海诸岛包括西沙群岛、东沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的领土主权。对于当前与越南、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚和文莱的岛礁和管辖海域争端，中国坚持通过双边磋商来解决岛礁和管辖海域争端。这是中国从自身立场出发，努力来平衡维护国家利益与维护地区安全秩序的关系。中国与海上邻国已经成功解决的海上争端实践包括：中国和越南已经签署了在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定，中国分别和韩国、日本、越南签署了渔业合作协定。2002年，中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，主张“以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。”之后，为了推动和落实《南海各方行为宣言》，中国与东盟启动磋商“南海行为准则”，意图通过一个更具实质内容、更为行之有效的南海地区行为规则。针对菲律宾在2013年提起的所谓“南海仲裁案”， 中方认为菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题，仲裁庭没有管辖权。因此中国采取了不接受、不参与的政策。

目前中国与周边国家的岛礁主权和海域争端尚未完全解决，这是地区安全的一个重要不稳定因素。从维护中国周边海域的和平稳定考虑出发，中国采取搁置这些海域争端的举措。“搁置争议”是指“和平解决领土争端的新思路”，是邓小平在二十世纪七十年代针对中日钓鱼岛领土争议提出的政策主张，后来也运用于南海问题。 从邓小平的表态和中国政府的具体举措来看，“搁置争议”是指对于存在主权争端并已经被对方占领的岛礁，中国暂时不采取武力收复、推动和平解决的政策。搁置争议，并不意味着中国放弃了对南海岛礁主权的主张，也不意味着中国承认了南海地区的力量对比现状。随着自身力量的发展，中国从十年前开始在南海岛礁进行大规模的基础设施建设，这是中国重申对南海岛礁主权主张的实际举措，客观上改变了中国在南海对越南、菲律宾和马来西亚侵占岛礁的力量平衡。虽然中国目前在南海岛礁的驻守和力量建设上占据绝对优势，但中国仍然没有采取军事手段来改变岛礁被侵占的事实，没有采取军事手段收复自己主张的岛礁。在1988年中越在南沙群岛爆发了一场小规模冲突之后，迄今南海没有再因为岛礁和海域争端而发生武装冲突。中国事实上坚持了“搁置争议”的政策。

中国与南海周边国家合作维护南海和平稳定努力的一个成功案例，是2005年中越签署了《中越海军北部湾联合巡逻协议》。至2022年6月，中越两国已成功开展了32次北部湾联合巡逻。 中越这两个南海争端当事国家的合作说明，“搁置争议”的政策可以包含在南海地区的安全秩序中。

（三）应对海洋方向的安全威胁

中国对海洋安全的认知是基于中国的总体国家安全观理论。中国的总体国家安全观包含政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。 海洋安全是总体国家安全观的重要组成部分，也包含在上述各个领域中。从传统和非传统安全威胁的角度来划分，传统安全威胁涉及中国的核心国家利益，包括防御来自海洋方向的侵略、维护国家统一、保卫岛礁领土主权。与此同时，非传统安全威胁日益上升，包括打击海上犯罪、应对非法捕鱼、保护海洋环境、维护中国的海外利益和海上战略通道安全等。

当前，应对海洋方向的非传统安全威胁，成为中国海上力量的重要使命任务。从2009年至今，中国海军在印度洋亚丁湾海域执行护航商船任务，就是应对海洋非传统安全威胁的典型行动。从2000年起，中国与美、俄、英、法、澳、东盟国家等国海军举行了数十次海上联合军演，都是聚焦在海洋非传统安全领域，包括反恐、打击海盗、海上搜救、医疗援助、人道主义救援与减灾等内容。

（四）海洋航行自由的利益

中国尊重和支持各国依据国际法享有的航行和飞越自由。中国依据对国际法的理解和解释制定国内法，对本国领海和管辖海域内的航行权利进行了具体规范。但是中国对于航行自由的理解和解读，与美国的主张有很大的不同。中国许多基于国家主权和安全的海洋政策主张和法律规定，被美国视为对航行自由的侵犯。美国反对并挑战中国的具体政策主张包括：中国划定的直线领海基线、军舰在领海的无害通过规定、毗连区安全事项的管制规定、专属经济区的管辖权、南海诸岛的法律地位主张、中国在南海主张的历史性权利、防空识别区管理规则等具体规定。针对美国军用舰机在中国近海的活动，中国反对其挑战中国法律规定，以及损害中国主权和安全利益。针对在不同海域内的不同行动，中国的具体主张也不相同。

1.针对美舰进入西沙领海实施航行自由行动，中方认为：“美舰未经中国政府批准，非法闯入中国西沙群岛领海、内水……侵犯中国主权……” 中方所指的非法，是指美舰违反了《中华人民共和国领海及毗连区法》中关于外国军用船舶进入中国领海须经批准的规定，以及侵犯了中国在西沙群岛划定的直线领海基线。

2.针对美舰进入南沙群岛邻近海域，中方认为：“美舰未经中国政府允许，擅自（非法）进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域。美方有关行径违反中国法律及相关国际法，严重损害中国主权和安全，严重危及双方一线人员生命安全。”  中方所指的非法，是指美舰违反了关于外国军用船舶进入中国领海须经批准的规定。中方所指的“邻近海域”，并没有给出明确的定义，推测是由于中方并没有在南沙群岛划定领海基线，因此在实际操作层面以岛礁周边不超出12海里参照领海管控。

3.针对美舰进入黄岩岛12海里内活动，中方认为：“美舰未经中国政府允许，擅自进入中国黄岩岛邻近海域（12海里内海域）。美方军舰有关行为损害中国的主权和安全利益……” 由于中方并没有在黄岩岛划定领海基线，推测在实际操作层面以黄岩岛周边12海里参照领海管控。

4.针对美军侦察机对中国近海（特别是专属经济区上空）进行抵近侦察，中方认为：“美军机严重威胁和损害中国国家安全，有关行径蓄意制造海空紧张、推高地区冲突风险。 美军舰机长期以来对华进行大范围、高频度的抵近侦察，是危及中美海空军事安全、引发海空意外事件的根源。” 尽管中国对于在专属经济区内的外国军事活动保持高度关注，反对其危害中国国家安全的行为，但是中国国内法并没有对其进行明确规定。据外媒报道，近十年来中国军用侦察船开始到外国专属经济区进行活动，其中包括：2012、2014、2018、2022年在夏威夷附近侦察美国RIMPAC环太演习；2017 年 7 月，在阿拉斯加阿留申群岛附近监视“萨德”导弹防御系统的现场测试；2017 年7月、2021年7月和2022年5月，在澳大利亚近海附近活动。 这些活动可能从一个侧面说明中国主张自身在外国专属经济区内进行军事侦察活动的合法性。

但是中国军队在外国专属经济区内的活动数量，与美国军队在中国专属经济区内的活动数量，完全不在同一个数量级，对于国家安全的影响有很大区别。2020年上半年，美国就派出3000架次军机及60多艘次军舰，在南中国海活动。

5.针对外国军用舰机通过台湾海峡，中方主张对台湾海峡相关区域享有主权和管辖权，同时尊重其他国家在相关海域的合法权利。针对美军舰过航台湾海峡，中方认为：“美方此举制造安全风险，破坏地区稳定。”  针对美军机飞越台湾海峡，中方认为：“美方行为蓄意干扰破坏地区局势，危害台海和平稳定。” 中国官方声明并没有反对外国军用舰机依据国际法享有航行和飞越台湾海峡的权利，并没有指责外国军用舰机的通过行为“非法”。但是中国从政治角度出发，反对美国军事力量以通过台湾海峡的形式军事介入台湾问题。

中国主张军用舰艇依照国际法享有通过海峡的权利，并多次航行通过日本列岛周边的大隅海峡、津轻海峡、对马海峡、宫古海峡。2017年7月2日，针对中国军舰通过津轻海峡，中国国防部表示津轻海峡属于非领海海峡，所有国家船舶包括军用舰艇均享有正常通过的权利。2015年9月，中国海军舰船编队在白令海航行并进入塔纳加海峡美国领海一事，中国国防部发言人表示，塔纳加海峡是用于国际航行的海峡，各国军用舰机享有过境通行权。 因此，中国支持军用舰艇依照国际法享有通过海峡的权利。

6. 针对进入东海防空识别区的所有外国航空器，中方主张应当服从中国管理机构的指令。这表明中国对于领空之外临近空域涉及国家安全利益的关切。在2013年中国划设东海防空识别区之前，国际社会已经有21个国家和地区设立了防空识别区。 中国由此依据国际实践，在东海划定了防空识别区，并规定了管控规则。根据中国宣布的规则，东海防空识别区并没有改变中国领空之外空域的法律地位。中国规则的目的在于监控可能威胁到中国国家安全的航空器飞行，目的并不是侵犯外国航空器的飞越自由。 目前美国对于中国防空识别区管控规则存在不同的认识，美国不支持任何国家将其防空识别区程序应用于不打算进入其国家领空的外国飞机。

作为传统的大陆国家，中国着重强调对海洋主权、安全和管辖权的重视，对全球航行自由利益的认识位居其后，主要原因是近代以来长期受到来自海洋方向的国家安全威胁。作为当前唯一全球海洋霸权的美国着重强调全球航行自由利益，原因之一是其国家安全受到海洋方向的威胁较小，而自由贸易的传统又深刻影响其海洋政策。从当前情况来看，中美两国的相关政策在短期内似乎没有趋同的迹象。但是从另一个角度看，中国海军越来越多的走向远洋，维护国家海外利益，维护与国家利益密切相关的全球海上战略通道的安全，对于全球海洋的航行自由权利的需求会越来越迫切，认识会越来越全面。一个典型的例子就是从2009年至今的13年，中国海军派出舰艇100余艘次远赴印度洋亚丁湾海域执行护航任务，在沿岸国家也门、阿曼、吉布提、索马里的周边200海里以内常态化执行军事活动，并以此为契机在非洲之角吉布提建立了第一个海外军事基地。全球海洋通道的安全与中国的国家利益联系从没有如此紧密。

（五）参与全球海洋治理

       中国参与全球海洋治理的目标，是以构建“海洋命运共同体”为愿景和根本追求，倡导公平正义的国际海洋新秩序。中国实现全球海洋治理理念的两大途径是建设“21世纪海上丝绸之路”和“蓝色伙伴关系”，分别从经济和政治两大关键维度加强与国际社会的海洋合作。中国作为大国，在维护和发展全球海洋秩序和海洋治理方面，主张与自身地位相当的角色是合理的。但是全球海洋治理包括政治、经济、环境、安全、科技、法律等诸多领域，目前中国自身的海洋法律体系、海洋科技创新能力、海洋管理体制都存在诸多不足，中国参与全球海洋治理的能力、角色权重、话语权与影响力还远远不够。

（六）中国维护海上利益而采取的海洋战略和政策

当前中国海洋战略是坚持陆海统筹建设海洋强国。在1949年建国之后的很长一段时间，中国的海洋观念和政策主要体现在重视海防。2012年党的十八大报告明确提出建设海洋强国的战略目标。建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分……坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢方式，扎实推进海洋强国建设。

陆海统筹是指中国从国家经济社会发展的高度将陆地和海洋进行整体部署，促进大陆和海洋在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。2013年，中国在海洋经济层面提出建设海上丝绸之路的倡议，作为“一带一路”倡议的有机组成部分，推动蓝色经济发展。2017年党的十九大报告指出，要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。 

中国的海洋强国战略聚焦在海洋经济、海洋开发、海洋科技、海洋权益四个领域：一是要提高资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变；二是要保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变；三是要发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变；四是要维护国家海洋权益，坚持“主权属我、搁置争议、共同开发”的方针。

2019年，中国首次提出构建海洋命运共同体理念，致力于全球海洋治理，这是中国海洋战略的重要发展，标志着中国的海洋战略蕴含全球格局和国际视野。海洋命运共同体的内涵，包括共同的海洋安全、共同的海洋福祉、共建海洋生态文明和共促海上互联互通等。

当前中国在维护国家海洋主权和海洋利益方面采取的策略，是着力建立统筹兼顾型的海洋维权，统筹维稳和维权两个大局，坚持维护国家主权、安全、发展利益相统一。当前中国的政策是坚持用和平方式、谈判方式解决争端，坚持“主权属我、搁置争议、共同开发”的方针，努力维护地区的和平稳定。与此同时,突出海上维权，强调“海上方向维权斗争将长期存在”。

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